抚州市地方政府专项债券全生命周期管理的问题分析和对策建议

来源：债券杂志

摘要

优化地方政府专项债券管理机制是积极扩大有效投资的重要举措，在强基础、补短板、惠民生等方面也有积极的作用。近年来，中央持续增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。本文以江西省抚州市地方政府专项债券全生命周期管理为例进行研究，分析存在的问题，并提出加强地方政府专项债券全生命周期管理的对策建议。

关键词

专项债全生命周期管理财政

地方政府专项债券（以下简称“专项债”）作为地方促投资、补短板、稳经济的重要政策工具，随着政策的不断完善和成熟，支持范围也逐渐多元化。通过全生命周期管理，专项债可更好发挥“资金跟着项目走”的优势，实现“借、用、管、还”一体化，推动经济社会高质量发展。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。同时，中央提出优化地方政府专项债管理机制，提升资金使用效率，保障资金的合规使用和项目的高效实施，为地方经济的可持续发展提供有力支撑。

位于中部地区的江西省抚州市，专项债的发行和使用情况既有全国共性，也体现出区域特点。发行方面重点倾斜县域、聚焦“小而美”项目，资金投向主要是生态产品价值转化、农业基础设施升级、民生短板精准补强等方面。抚州市专项债的“生态+”特色鲜明，通过将绿水青山转化为偿债资产，走出了一条欠发达地区可持续融资路径。通过对抚州市专项债的发行使用情况的调研，有助于通过问题导向和证据驱动，推动专项债从规模扩张转向质量优先，最终实现稳增长与防风险的双重目标，其“小而美、专而精”的项目特色，为生态敏感地区用好专项债提供了宝贵经验。课题采取多种方式进行调研，如文献资料分析法，对政策文件、审计报告、学术研究进行收集和梳理；实地调研法，对典型项目进行现场考察，对政府部门、实施单位、受益群体等进行访谈。调研发现，抚州市持续推动专项债使用加力提效，同时在“借、用、管、还”全生命周期管理中仍面临亟待破解的问题。本文旨在以抚州市为例探索提出专项债全生命周期管理的对策建议，为优化专项债管理机制提供相关研究支持。

抚州市专项债发行使用的主要成效

抚州市专项债的发行和使用紧密结合本地生态优势和发展需求，形成了特色鲜明的本地模式。

（一）有力支持新兴产业发展

专项债支持新兴产业发展的政策框架已逐步完善，核心举措包括扩大投向领域、优化资本金使用机制、强化政策协同等。《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》明确将低空经济、量子科技、生物制造等新兴产业纳入专项债支持范围，并实行正面清单管理，优先支持其基础设施建设。专项债用作项目资本金的规模上限由各省份专项债规模的25%提升至30%，进一步放大杠杆效应，吸引社会资本参与新兴产业项目。抚州市通过政府专项债有力支持新能源产业、高新技术产业等新兴产业的基础设施和配套项目，不仅解决了融资瓶颈，还推动了产业链升级、基础设施完善和区域经济高质量发展，实现了生态效益与经济效益的双赢。

1．新能源产业方面

全市域充电桩（一期）项目系统地建设服务于全市电动汽车充电桩网络，大力推动了抚州市电动汽车产业链和配套服务业的发展，促进电动汽车相关产业如电机及电控产业、动力电池产业和配套科技产业的科技进步和产业升级，带动相关行业的就业，推动电动汽车市场的消费升级，满足居民对更加智能高效、便捷舒适的电动汽车的消费需求和交通出行需求。

2．高新技术产业方面

某区建设高教园区智慧路灯项目，通过5G技术和智能化设备的应用，提升了城市的运行效率，让城市管理更加精细高效；同时也极大地改善了居民的生活体验，让人们随时随地畅享高速稳定的网络服务，享受智能家居带来的便捷与舒适，助力城市向着更加智慧、宜居的方向发展。另外，结合专项债与工业创新专项资金支持企业智能化改造，鼓励企业创建“5G+工业互联网”示范项目，推动制造业数字化转型覆盖率提升。专项债资金与政策支持形成合力，推动高新技术企业数量和专利质量双提升。

（二）有效带动农林水利发展

农林水利是专项债重点支持的九大领域之一，近年来专项债被广泛用于农林水利等基础设施项目。2024年12月22日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（以下简称《意见》），将水利等22个行业纳入专项债用作项目资本金范围的正面清单，并提高了专项债用作项目资本金的比例。《意见》的出台对水利建设投资来说是重大利好，抚州市通过专项债大力支持高标准农田建设、蔬菜大棚建设、水利基础设施建设等农林水利项目，对农林水利发展和乡村振兴起到了积极作用。

1．高标准农田建设方面

项目区内集中连片的耕地建设适应了现代农业化发展要求，平整田地增加、灌溉设施完备、田间道路畅通，耕地质量等级得到提升，通过“田块整治+土壤改良+智慧灌溉”模式，实现了亩均粮食增产，大幅提高了农业机械化综合作业率和农作物优良品种覆盖率。

2．蔬菜大棚建设方面

通过蔬菜大棚的建设，加快了农业供给侧改革，促使农民务工增收，培育了新型经营主体和蔬菜优质生产基地。按照“企业+合作社”“基地+农户”的生产经营模式，不仅提高了农业生产效率，降低了生产成本，还增强了农产品的市场竞争力，并使之成为产业扶贫、建设秀美乡村的支柱产业，为农业现代化发展奠定了坚实基础。

3．水利基础设施建设方面

某区发行涉水专项债3.4亿元，重点用于水利基础设施建设，如灌区续建配套、防洪排涝工程等。结合河道疏浚砂石资源收益作为还款来源，探索资源变资产的可行路径，提升骨干渠道输水能力，解决上下游用水矛盾，显著改善农业生产条件和防洪能力。

（三）有序提升城市建设水平

专项债近年来被广泛用于支持城市基础设施建设和公共服务提升，以推动城镇化进程和城市高质量发展。2024年12月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》提出，通过专项债支持符合条件的新型城市基础设施建设项目，鼓励通过以奖代补等方式强化政策引导。抚州市通过专项债在基础环境改善、城市功能提升、稳定就业、促进经济社会发展方面发挥了重要作用，解决了城市供水、供电和停车场等人民群众急难愁盼的问题，提升了人民群众的幸福感和获得感。

1．交通基础设施方面

新建公路和道路改造连通了城市主干道和县乡道路，提升了城市公路网络的质量，市、县、乡镇三级客货运输能力得到提升，缩短了交通运输时间和成本，为经济社会发展打牢交通基础。地下停车场满足了商业配套与居民停车需求，完善了城市基础设施和功能，实现经济效益和社会效益双赢。

2．社会事业方面

通过新建或扩建医院，加大了医疗的覆盖面，提升当地居民的就医条件；新建幼儿园改善了当地幼儿园整体规模不足、幼儿园布局不合理的现状，通过扩大幼儿园招生规模解决当地幼儿入托难题；扩建职业学校有效缓解了学校融资困局，提升职业教育社会服务能力，助力新时代职业教育提质培优、赋能增效。建成养老服务中心项目，有效破解养老服务资金投入短缺问题，提升养老服务质量，满足老人的养老需求。建设“一河两岸”旧城改造项目，提升城市品质，极大地改善市民生活环境，惠及城区居民。

3．产业园区基础设施方面

按照园区主导产业的规划，分行业建设标准厂房，项目建设完成后，完善了上下游产业链，产生了集聚效应，有效降低了企业物流成本。减少入驻企业时间及资金成本，通过租赁的方式，为企业在前期生产经营节约了基础设施建设时间及资金，企业能够迅速投产，产生效益，拉动当地经济发展和就业增长。

抚州市专项债全生命周期管理的问题分析

（一）“借”环节：项目储备尚待规范

随着近些年专项债项目大规模发行，以及受到经济下行带来的各种困境和不确定性因素的影响，抚州市符合公益性要求、有一定收益、可以快速形成实物工作量的优质项目逐渐减少。加之市县考虑到控制债务风险问题，对未来新增债务规模预测较为审慎，新谋划的项目数量不多，申报积极性待提高。

（二）“用”环节：资金使用不够严格有序

部分项目因自筹资金不足、项目用地征拆未完成、招商引资困难等原因造成停工，专项债资金沉淀在项目单位。部分项目长期未履行招投标手续，但是前期进行了债券资金分配，出现了资金闲置现象。部分单位在推进项目时，受自有资金的约束，对专项债资金的依赖性较大，包括项目资本金、前期发行费用、经常性支出等从专项债资金中列支的问题，或存在使用范围不合规现象。

（三）“管”环节：绩效管理不够科学有效

部分项目单位对专项债资金的绩效管理重视不够，存在“重申报、轻管理”“重投入轻管理、重支出轻绩效”问题。比如，绩效目标动态调整制度不完善、部门协同机制不健全等因素导致项目收益预算偏差过大；尚未形成动态绩效评价指标体系，部分项目的绩效评价结果未及时应用到后续的项目管理和资金分配中，导致绩效评价的激励和约束作用未能充分发挥。

（四）“还”环节：偿债能力不够强劲有力

再融资专项债自2018年首度发行后，债券到期“借新还旧”比例一直维持在80%以上，对应项目收益和政府性基金收入的实际偿还率不足20%。抚州市也存在上述情况，使得债务偿还期限集中在某些特定时间段，偿债压力过于集中，给当地财政带来了较大的偿债压力，同时也会影响新建项目的申报。一方面，部分已发行的专项债项目由于受到市场环境、施工进度等各种因素的影响，导致实际收益没有达到预期水平或者收益回收缓慢；另一方面，项目产生的经营性收入（如租金、收费、特许经营收益等）未按规定及时足额划入专项债偿债专户，存在资金滞留项目单位的情况。

专项债全生命周期管理的对策建议

（一）“借”环节：强化项目储备，做好项目审核

建立完善项目储备长效机制，持续提升项目储备数量和质量，同时做好项目的审核、评估及入库上报等工作。

1．做好项目储备征集

一方面，相关部门应采用定期申报与日常申报相结合的方式征集项目，将项目重要性、开工建设可行性等纳入储备标准；另一方面，各行业部门和项目单位应充分了解债券申报发行使用的相关流程，提前做好申报前的各项准备工作。

2．做好项目审核评估

相关部门要尽早启动谋划储备项目的审核和评估，对符合新增专项债投向领域、项目论证充分、开工条件成熟等项目进行可行性分析，确保项目的科学性和可持续性。

3．做好项目发行准备

相关部门要根据上级下达的专项额度，严格对应上报项目，做好债券发行准备。同时要密切跟踪储备项目进展，主动靠前服务，督促尽快完成开工前准备。在专项债发行之后，就可以尽早开工建设，形成实物工作量。

（二）“用”环节：规范债券使用，保障资金安全

依托地方政府债务管理系统和重大建设项目库系统，动态监控专项债资金使用，持续加强债券资金使用情况统计监测和通报预警，切实规范专项债资金的使用，确保资金安全。

1．明确使用范围

专项债使用范围的明确需以“负面清单+动态调整”为核心，通过分类管理、穿透式监管、区域差异化政策等手段，实现“资金—项目—收益”的精准匹配。同时，需强化问责机制，对违规行为“零容忍”，确保专项债真正成为稳投资、补短板、防风险的政策利器。

2．促进用途调整

专项债通过建立动态调整机制，在确保风险可控的前提下，允许资金用途在一定条件下进行优化调整，这是提升资金使用灵活性的关键制度创新，其核心价值在于通过“动态纠偏+精准滴灌”实现财政资金的适应性配置。需在“放活”与“管好”之间寻求平衡：一方面扩大地方政府自主权；另一方面通过技术赋能和制度约束，确保调整行为服务于高质量发展而非短期政绩，从而提升资金使用效率、应对政策环境变化或项目突发问题。

（三）“管”环节：加强绩效管理，提升债券效能

提升专项债效能的核心在于将绩效管理从软约束变为硬杠杆。通过构建可量化、可追溯、可奖惩的绩效管理体系，倒逼地方政府从“抢额度”转向“重实效”，最终实现“发得出、用得好、还得上”的良性循环。

1．落实责任机制

坚持“举债必问效、无效必问责”，要强化相关部门和项目单位的责任意识，保障各个环节有效运行。构建权责清晰、约束有力、激励相容的制度框架，责任主体明确化、考核指标量化、问责路径具体化。

2．强化绩效意识

对专项债项目资金绩效管理工作设置绩效管理目标，并加强过程跟踪和评估，包括项目进度、预期产出及效果、满意度、偿债风险等全生命周期的绩效评价，通过目标约束、过程管控等制度设计，强化各责任主体的绩效意识。

3．强化结果应用

强化专项债绩效管理的结果应用，是推动资金、项目、绩效深度绑定的关键环节。通过额度分配“奖优罚劣”实现资源优化配置，通过问题整改“精准滴灌”提升项目质量，通过考核监督压实责任倒逼意识转变，通过信息公开凝聚社会共识，将绩效结果深度嵌入管理全流程。

（四）“还”环节：加强风险防控，提升偿还能力

构建专项债风险评估和预警指标体系，实施跨部门全过程联合监督，不断提升专项债的偿还能力，牢牢守住风险防控底线。

1．从项目源头上把准关

相关部门应做好项目的前期审核把关，要对项目的收益、运营成本等进行充分的系统评估，根据项目资金需求、债务期限结构、市场资金宽松程度等因素，审核新增专项债的发行规模和时点，选出真正有收益的好项目，降低偿债风险。